摘要: 憲法是區域協同立法權的行使根據。區域協同立法需求遵守憲法上的中心同一引導、國度機關任務提質增效和社會主義市場經濟準繩。憲法上的國民主權、施展處所自動性和積極性,以及處所性律例的制訂權是區域協同立法的憲法根據。從我國的立法實行來看,作為區域協同立法根據的“區域和諧成長的需求”具有特定的規范內在,包括了軌制現實和社會現實兩方面的內在的事務。區域協同立法的合憲性把持要在實體上保持區域好處與國度好處并重的準繩,在法式上區分直接收理事務和直接治理事務,對前者的協同立法重要依附事后的存案審查機制,對后者的協同立法著重于在事前經由過程憲法說明停止合憲性把持。
要害詞: 區域協同立法 憲法準繩 憲法根據 合憲性把持
為了回應處所在經濟社會成長中的協同立法需求，《處所各級國民代表年夜會和處所各級國民當局組織法》（以下簡稱《處所組織法》）和《立法法》新增了區域協同立法有關規則。從區域協同立法有關規則在《立法法》所處的章節和條則的內在的事務來看，《立法法》將區域協同立法回屬為處所性律例。[1]這一規則在概況上回應了有關區域協同立法的符合法規性和效率的爭議，但跨區域立法實質上是央地權利的設置裝備擺設題目，在缺少《憲法》明白規則和憲法說明機關威望說明的情況下，協同立法機關能否有權管轄協同立法事項仍然存在疑問。[2]是以，我們還需求從憲法上為區域協同立法尋覓根據和界線，以完成區域協同立法的合憲性協調。
國際諸多學者已熟悉到為區域協同立法尋覓憲法根據的主要性，并睜開了有關研討。較早的研討結果將區域協同立法說明為原《立法法》第72條規則的“現實需求”，由此推導出有關處所人年夜及其常委會可以結合起來配合制訂同一的處所性律例，只需分歧憲法、法令和行政律例相抵觸就可以了。[3]也有學者從國務院構成部分的結合立法權來類推區域協同立法的符合法規性，以為二者的本質都是立法權的行使題目，而非設置裝備擺設題目，對現行立法體系體例沒有影響。[4]此外，還有學者主意《憲法》付與國務院規則中心和省級當局權柄劃分的權利，是以，國務院應該承當起為區域一起配合供應規定的職責。[5]邇來的研討者提出《憲法》序文中的迷信成長不雅和新成長理念明白包括了地域和諧成長的內在的事務。[6]也有學者以為，可以經由過程說明《憲法》中兩個積極性準繩和《立法法》中不抵觸準繩來證立區域協同立法的符合法規性。[7]在對前述不雅點停止整合的基本上，有學者對區域協同立法的憲法根據停止了條理上的區分：最基礎軌制和最基礎義務根據，反應立憲的原意，成長理念則表現了修憲后憲法內在所發生的與時俱進的成長變更，憲法上的權柄職責為區域和諧成長中的權利運轉供給了基礎根據。[8]部門學者雖未明白提出區域協同立法需求明白的憲法根據，但以為跨省域立法作為中心事權，只要全國人年夜及其常委會、國務院有權制訂。[9]此外，還有學者主意區域協同立法屬于現有法令規則的處所立法權的范圍，是擁有處所立法權的處所立法機關以現有制訂處所性律例的立法權限展開的立法運動，并非在我國立法體系體例外，有一個超出于區域內各行政區域之上的新立法主體以新立法權限展開的立法運動，因此它仍然屬于處所立法的范疇。[10]總之，學界對區域協同立法的憲法根據尚未構成較為分歧的不雅點，即使是提出憲法根據的學者也未對區域協同立法的合憲性鴻溝睜開清楚的論述，這些題目都還需求進一個步驟廓清，本文將測驗考試對這些題目停止切磋。
區域協同立法是貫徹憲法的改造產品，當然應有憲法根據。《立法法》未明白區域協同立法詳細內在的事務，若何評價區域協同立法能否合適憲法根據，應明白其憲法根據和憲法準包養網價格繩精力，需求在憲法上發掘其憲法道理。只要明白其憲法根據，才包養網幹領導區域立法任務。是以，明白區這就是為什麼他直到十九歲才結婚生子，因為他必須小心。域協同立法的憲法根據，并說明若何在憲法框架下行使區域協同立法權，這是本文的基礎命題。為了論證這一命題，本文依照以下構造睜開：起首，剖析區域協同立法的憲法準繩根據安在；其次，指出區域協同立法的憲法根據，聯合憲律例范條目說明區域協同立法權的性質與定位；再次，從處所性律例權限角度進一個步驟切磋區域協同立法內在的事務的憲法拘謹；最后，從合憲性把持斟酌，剖析區域協同立法的合憲性把持要件。
一、區域協同立法應遵守的憲法準繩
我國的國度構造情勢是單一制，遵守“中心的同一引導”是對區域協同立法提出的重要請求，在不傷害損失中心同一引導的條件下，處所人年夜及其常委會需求積極實行中心委托的協同立法義務。此外，作為處所事務治理權的新型行使方法，區域協同立法還要知足《憲法》第27條中“不竭進步任務東西的品質和任務效力”的請求和《憲法》第15條規則的“社會主義市場經濟”的成長標的目的。是以，在憲法準繩層面，中心同一引導既為區域協同立法規定了鴻溝，也在立法權利系統內為區域協同立法供給了合法性。國度機關任務提質增效和市場經濟準繩從組織優化和經濟成長方面向區域協同立法提出請求。區域協同立法應該盡能夠落實這些憲法準繩。
（一）保持中心同一引導準繩
《憲法》第3條第4款規則：“中心和處所的國度機構權柄的劃分，遵守在中心的同一引導下，充足施展處所的自動性、積極性的準繩。”修憲機關在施展自動性和積極性這一規則之前明白指出“在中心的同一引導下”，這現實下限定了處所施展自動性和積極性的范圍。處所的區域協同立法不克不及傷害損失中心的同一引導，只能在處所事務治理權范圍內展開，而中心可以包養網對區域協同立法停止自動干涉，以中心威望推進特定區域或事項的區域協同立法。這對處所人年夜及其常委會提出了消極和積極兩方面的憲法任務。
1.處所人年夜及其常委會的區域協同立法負有不傷害損失中心同一引導的消極任務。在單一制下，處所受中心的同一引導，處所當局的權利往往由中心當局授予。[11]“協同立法與現行的單一制國度構造情勢有不相容的一面。”[12]基于我國的單一制構造，我國現行《憲法》著重于規范中心和處所立法權的縱向關系，對于處所包養行情立法權之間的關系則沒有明白的規則。《憲法》對處所立法權彼此間的關系沒有明白規則并不代表處所立法權可以疏忽中心的同一引導而配合協商斷定立法事項，相反，單一制準繩不答應處所經由過程各類方法傷害損失中心的同一引導，跨行政區域的立法行動準繩上應該由中心同一制訂法令或許行政律例，受權處所展開區域協同立法是為了進一個步驟施展處所的自動性與積極性。
在我國的立法體系體例內，國務院構成部分可以結合立法，但省級人年夜及其常委會的協同立法權并不克不及被默許為隱含在其本能機能的寄義中。國務院構成部分的結合立法是在國務院可以對各部分強無力的引導下睜開的，這就確保了各部分難以經由過程結合立法的方法傷害損失中心的同一引導。而全國人年夜及其常委會、國務院與處所人年夜及其常委會并非引導關系，假如全國人年夜及其常委會不克不及對處所人年夜及其常委會的區域協同立法停止有用把持，那就能夠呈現處所維護主義的情形，傷害損失其他地域和國度全體好處。故而，在我國的單一制構造下，《立法法》規則的區域協同立法只能在不傷害損失中心同一引導的條件下展開。
2.處所人年夜及其常委會負有積極實行中心委托的區域協同立法義務的任務。作為區域協同立法條件的“中心的同一引導”，它為區域協同立法斷定了鴻溝的同時，也為區域協同立法供給了施展效能的場域。現有的區域協同立法良多都是在中心的同一安排下實行的，中心可經由過程發布國度政策或許制訂法令等方式推進處所區域協同立法。如《國務院關于進一個步驟推動長江三角洲地域改造開放和經濟社會成長的領導看法》就明白提出：“加大力度區域立法任務的一起配合與和諧，構成區域絕對同一的法制周遭的狀況。”為長江三角洲地域區域協同立法供給了大要的框架。再如，《黃河維護法》第6條第3款規則：“黃河道域相干處所依據需求在處所性律例和處所當局規章制訂、計劃編制、監視法律等方面加大力度協作，協同推動黃河道域生態維護和高東西的品質成長。”這些政策和法令表現了中心對區域協同立法的引導位置，處所人年夜及其常委會需求積極作為，自動推進有關範疇的協同立法才合適《憲法》中“在中心的同一引導下，充足施展處所的自動性、積極性”的準繩。
（二）進步國度機關任務東西的品質和任務效力準繩
《憲法》第27條規則：“一切國度機關履行精簡的準繩，履行任務義務制，履行任務職員的培訓和考察軌制，不竭進步任務東西的品質和任務效力，否決權要主義。”依照這一規則的精力，處所立法機關也要進步任務東西的品質和任務效力，防止軌制空轉，展開區域協同立法是新時期落實《憲法》第27條精力的新舉動，立法權可以或許有用晉陞立法任務東西的品質和任務效力，與此同時，立法文本也應合適“不竭進步任務東西的品質和任務效力”的憲律例定和憲法精力。
在我國的單一制國度構造下，針對跨區域事務的立法本應由全國人年夜及其常委會制訂法令或許國務院制訂行政律例，但是，“我國版圖廣闊、生齒浩繁，各地域天然資本天賦差異之年夜活著界上是少有的，兼顧區域成長歷來都是一個嚴重題目”。[13]中心立法機關針對一切跨區域的天然資本或跨區域的經濟治理事務專門立法，是不太實際的。無論是全國人年夜及其常委會仍是國務院，它們除了立法任務還要承當監視、領導、檢討等多方面的任務，難以針對全國一切的跨區域事務展開有用的立法調研和論證。此外，中心立法不如處所立法機動，針對跨區域事項的中心立法在應對經濟社會成長局面的變更時反映往往不如處所性律例敏捷，由中心立律例制區域事務的本錢較高，但立法後果并沒有明顯晉陞。
1.區域協同立法應能有用晉陞立法任務東西的品質和任務效力。為了晉陞立法效力和東西的品質，區域協同處所可以就配合管理事項展開協同立法，防止重復立法，有利于區域協同管理。好比，天然周遭的狀況的連接性和經濟成長的聯繫關係性在必定區域內構成了自然的配合好處，但是各地立法機關制訂處所性律例時往往只從本地經濟社會成長斟酌，疏忽區域內的配合好處。這很能夠招致分歧行政區域的立法機關針對統一事務重復立法。這種重復立法基于各自分歧的好處訴求發生，它們往往不克不及構成協力，區域內全體好處得不到保護。
2.區域協同立法設置裝備擺設應能有用晉陞區域協同地國度機關的任務東西的品質和任務效力。鄧小平曾指出：“效力不高同機構癡肥、人浮于事、風格拖沓有關。”[14]在疏忽區域配合好處的情形下，各行政區域還能夠自覺尋求立法政績，制訂器重多少數字而疏忽東西的品質的“年夜而全”立法，晦氣于各行政區域國度機關任務質效晉陞。是以，加大力度區域協同立法應合適《憲法》第27條精力，各行政區域立法機關經由過程雷同的立法文本防止重復立法的題目，各行政區域協商溝通加強立法的可操縱性，並且在實行經過歷程中該立法文天性起到晉陞區域協同機關的任務質效的立法後果。
（三）增進市場經濟軌制扶植準繩
區域協同立法是對《憲法》第15條規則的社會主義市場經濟軌制的進一個步驟落實。“扶植全國同一年夜市場是扶植高程度社會主義市場經濟體系體例的必定選擇。”[15]《中共中心國務院關于加速扶植全國同一年夜市場的看法》明白提出要優先推動區域協作：“聯合區域包養網嚴重計謀、區域和諧成長計謀實行，激勵京津冀、長三角、粵港澳年夜灣區以及成渝地域雙城經濟圈、長江中游城市群等區域，在保護全國同一年夜市場條件下，優先展開區域市場一體化扶植任務，樹立健全區域一起配合機制，積極總結并復制推行典範經歷和做法。”[16]由此可見，依據我國憲法和國度政策的精力請求，區域協同立包養法應以經濟成長協異性為重要目的，即在立法權限內，明白“區域經濟一體化”“建構同一年夜市場”的立法目的，設置裝備擺設相干原因作為立法事項。[17]
以後，全國同一年夜市場的扶植加倍誇大要廢除處所維護和區域壁壘，清算廢止妨害依法同等準進和加入的規則做法。習近平總書記曾針對長三角一體化成長計謀指出：“以一體化的思緒和舉動打破行政壁壘、進步政策協同，讓要素在更年夜范圍通順活動，有利于施展各地域比擬上風，完成更公道分工，凝集更強盛的協力，增進高東西的品質成長。”[18]區域協同立法要在不轉變行政附屬的情形下，打破行政壁壘，在市場監管和要素暢通方面為市場經濟供給有用的法治保證。以區域協同立法保證社會主義市場經濟的成長和完美，宜從以下方面著手：
1.要以區域協同立法的方法在必定區域內樹立和完美同一市場和公正競爭的規范系統。樹立涉企優惠政策目次清單并實時向社會公然，實時清算廢止各地域含有處所維護、市場朋分、指定買賣等妨害同一市場和公正競爭的規范性文件，周全清算輕視外資企業和外埠企業、履行處所維護的各類優惠政策，對觸及市場規制的規范性文件展開公正競爭審查。
2.要以區域協同立法加大力度區域財產協同成長。摸索制訂地域間財產有序轉移的和諧一起配合機制，經由過程樹立嚴重題目和諧處理機制告竣區域財產協同成長的合意，進一個步驟推進財產公道布局、分工進一個步驟優化。讓招商引資在法治周遭的狀況下實行，激勵各地域連續優化營商周遭的狀況，依法展開招商引資運動，避免招商引資惡性競爭行動，以優質的軌制供應和軌制立異吸引更多優質企業投資。
3.要以區域協同立法方法加大力度對不合法競爭的監管。市場主體的不合法競爭行動既晦氣于社會主義市場經濟安康成長，也損害了市場運營者和花費者的符合法規權益。當下新興的平臺經濟、共享經濟等範疇不合法競爭行動，收集黑灰財產鏈條，新型收集不合法競爭行動等題目浮現出觸及范圍廣、取證難度年夜、與國民好處慎密聯繫關係等特色。傳統的各地域分辨監管形式處置這些題目較為辣手，經由過程區域協同立法完美市場監管應是社會主義市場經濟的題中應有之義。
二、區域協同立法的憲律例范根據
基于《憲法》第2條第1款確立的國民主權準繩，國民對國度事務、經濟和文明工作以及社會事務享有普遍的治理權，全國人年夜和處所各級人年夜的立法權是國民行使治理權的詳細情勢。在我國現行人年夜軌制之內，立法權只存在中心立法權和處所立法權兩種樣態。區域協同立法并未建立新的立法權，《處所組織法》和《立法法》規則的區域協同立法權是實行處所立法權的新方法，其憲法根據在于《憲法》第2條、第3條第4款和第100條。為下一個步驟規范區域協同立法權行使，還有需要聯合上述憲律例范條目說明區域協同立法權的性質與定位。
（一）基于處所事務治理權的處所立法
區域協同立法是一項處所事務治理的新型立法情勢，而《憲法》第100條是針對處所人年夜及其常委會立法權的專項條目。為保證處所人年夜在合適《憲法》的條件下，充足應用區域協同立法權來治理好處所事務，同時施展處所積極性，有需要從《憲法》第100條的規范實質及其成長頭緒中，將區域協同立法置身于《憲法》有關人年夜軌制的規范系統中，剖析其性質及實質。
聯合我國《憲法》文本和修憲過程，[19]不難發明，《憲法》第2條、第3條第4款在規范頭緒上與第100條聯繫關係較為慎密。包養網《憲法》第2條斷定了國民主權準繩，各方面國度事務的治理權在最終意義上是屬于全部國民的。治理權是與引導權有所區分的概念，與治理比擬較，引導是管轄全局，治理則是直接履行。[20]我國社會主義的憲法應充足表現國民是國度的主人這一主要思惟，保證國民享有普遍的權力和不受拘束。當然，這些權力中最主要的是保證國民餐與加入治理國度事務和社會事務的權力。[21]為了確保國民可以或許治理國度，憲法確立了國民代表年夜會軌制作為我國的最基礎政治軌制。“國民代表年夜會軌制之所以可以或許成為我國的合適的政治軌制，就是由於它可以或許方便國民行使本身的權利，可以或許方便國民群眾常常顛末如許的政治組織餐與加入國度的治理，從而得以充足施展國民群眾的積極性和發明性。”[22]從實質下去說，國民代表年夜會軌制就是國民治理國度事務的重要方法。
國民可以經由過程全國國民代表年夜會治理國度事務，也可以經由過程處所各級國民代表年夜會治理處所事包養平台推薦務。《憲法》第3條第4款規則，“中心和處所的國度機構權柄的劃分，遵守在中心的同一引導下，充足施展處所的自動性、積極性的準繩”。在國民的受權下，處所人年夜及其常委會的處所事務治理權依照“遵守在中心的同一引導下，充足施展處所的自動性、積極性的準繩”來睜開。重新中國憲法的成長汗青來看，“施展處所的自動性、積極性”的內在經過的事況了從中心同一立法到慢慢向處所開釋立法權的變遷經過歷程，這年夜年夜豐盛了處所人年夜及其常委會實行處所事務治理權的方法。1954年《憲法》第58條就曾經確認了處所人年夜對處所事務的治理權。處所各級國民代表年夜會是處所國度權利機關，在本行政區域內，親密聯絡接觸群包養網眾，普遍接收國民群眾看法，治理處所性的國度事務，是各處所國民行使國度權利的機關。[23]但那時處所各級人年夜重要根據中心的同一立法來治理處所事務，后來發明“一切都由中心制訂、公佈，并且定得很逝世，全國一刀切，那就很難順應千差萬此外詳細情形，不是掛一漏萬，就是客觀主義，實行證實不可”。[24]
為了讓處所人年夜更好包養地治理處所事務，處所事務治理權的實行方法迎來了它的第一次擴大。1979年《處所組織法》規則了省級人年夜及其常委會的處所性律例制訂權，1982年《憲法》對此予以確認。在修憲者看來，這是對“施展處所的自動性、積極性”的新詮釋，《憲法》如許規則，既有利于施展中心和處所兩方面的積極性，又防止把兩種制訂法的性質同等起來，這是比擬適當的。[25]此后，2000年《立法法》付與較年夜的市處所性律例制訂權，2015年《立法法》付與一切設區的市處所性律例制訂權，2018年《憲法修改案》對此予以承認，“施展處所的自動性、積極性”的規范內在再次擴展。處所人年夜及其常委會施展處所的自動性和積極性的方法從1954年《憲法》制訂時的“中心議事，處所處事”，[26]成長到省級和設區的市都可以制訂處所性律例自立治理處所事務。是以，處所人年夜及其常委會的處所性律例制訂權實質下去源于處所事務治理權，跟著“施展處所的自動性、積極性”的內在變遷，處所事務治理權的實行方法也逐步豐盛。由此可見，《處所組織法》和《立法法》對區域協同立法的設定，應視作全國人年夜以憲法為根據，為順應處所事務治理權的變遷而推動的立法權創設。
（二）作為實行處所事務治理權新方法的區域協同立法
從《憲法》第100條的文本表述中，即使很難直接得出答應處所人年夜及其常委會展開區域協同立法運動的根據，但聯合前述處所事務治理權的內在，我們可以推導出區域協同立法仍處于處所事務治理權的范圍內，它是處所人年夜及其常委會施展自動性、積極性的新方法。以後的區域協同立法行動固然在情勢上有多個處所立法機關介入，但它在實質上仍然是傳統的處所立法行動，協同立法經過歷程中并未發生中心立法權和處所立法權以外的立法權。這在區域協同立法的文本情勢和制訂法式上表現得非常顯明。
在部門協同立法中，協同立法行動沒無形成同一的立法文本，情勢上仍然堅持著處所立法的特色。如川渝兩地在嘉陵江流域生態周遭的狀況協同維護的立法中，四川省經由過程了《四川省嘉陵江流域生態周遭的狀況維護條例》，重慶市經由過程了《重慶市國民代表年夜會常務委員會關于加大力度嘉陵江流域水生態周遭的狀況協同維護的決議》，二者不只在文件稱號上有所差別，並且在文件編製與內在的事務上也存在較年夜分歧，協同立法與分辨立法并無實質上的差別。
即使一些協同立法行動產出了同一的律例文本，其法令效率并非由協同立法行動付與，在協同草擬以后，各個介入協同立法的機關仍然要顛末處所性律例制訂法式，以各自經由過程的方法來付與協同立法文件法令效率。典範的立法規是京津冀三地協同制訂的《關于京津冀協同推動年夜運河文明維護傳承應用的決議》，三地協同立法產出了同一的立法文件，但該文件并未直接失效，京津冀三地的人年夜常委會更改了文件中作為治理主體的行政區域稱號以后，將該文件歸入三地各自的立法法式中來審議經由過程。是以，以後區域協同立法中的“協同”重要表現在多方介入協商立法的經過歷程中，而非終極的立法文本效率上。區域協同立法現實上還需求依附處所立法權的分辨行使來付與其效率。
如前所述，區域協同立法屬于處所人年夜及其常委會行使處所事務治理權的新方法，經由過程擴大說明《憲法》第3條第4款“施展處所的自動性、積極性”的方法，可以將區域協同立法歸入《憲法》第100條規則的處所性律例制訂權的范疇。是以，區域協同立法的憲法根據在于《憲法》第2條、第3條第4款和第100條，《立法法》第83條規則的區域協同立法不存在守法與違憲疑慮。它固然沒有觸及立法權的有無，以及立法權的權限范圍等題目，但究竟變革了處所立法權的行使方法，在潛移默化中變革了“自動性、積極性”的內在。我們以《立法法》的規則往擴大《憲法》第100條中“處所性律例”的內在，這里采用了“合適法令的憲法說明”方式，為了堅持憲法的最高性，這種說明還需求接收有關憲法準繩的再審查。是以，區域協同立法還需求合適前述憲法準繩，并在內在的事務上合適中心和處所的事權分派。
三、區域協同立法內在的事務的憲法拘謹
（一）區域協同立法內在的事務權限之憲法拘謹
如前文所述，從《憲法》關于區域協同立法的有關條則中，我們曾經推導出區域協同立法的處所立法性質，聯合有關法令的規則，以及區域協同立法的實行，我們可以測驗考試回納出合適憲法的區域協同立法的本質內在的事務。在此之前需求闡明的是，立法可以分為創制性立法和履行性立法，此中履行性立法有其上位法根據，處所立法只需不抵觸上位法便不會發生越權立法的題目，而創制性立法是針對沒有上位法根據的事項停止立法，對此種立法的內在的事務要停止加倍嚴厲的把持。
依照《處所組織法》第11條第3項的規則，處所人年夜會商、決議本行政區域內的政治、經濟、教導、迷信、文明、衛生、生態周遭的狀況維護、天然資本、城鄉扶植、平易近政、社會保證、平易近族等任務的嚴重事項和項目。從這一規則和《憲法》第89條關于國務院權柄的規則來看，國防、軍事、交際等中心專屬權柄并不在處所人年夜的治理范圍內，處所人年夜常委會天然不得針對國防、交際等中心專屬權柄展開創制性協同立法，最多只能經由過程協同立法方法履行中心的有關規則。
除上述盡對的中心專屬事項之外，其他事項是中心和處所的共享事項，此中，對天然資本和社會保證的治理權屬于顯性的處所權利和默示的中心權利。固然《憲法》中全國人年夜及其常委會以及國務院的權柄中未明白規則天然資本的治理權，但從《憲法》第9條確立的天然資本國度一切準繩以及國度保證天然資本公道應用準繩來看，中心對天然資本的治理權是一種默示權利。同理，從《憲法》第14條“國度樹立健全同經濟成長程度相順應的社會保證報應。”軌制”，我們也可以推導出中心對社會保證的治理權。是以，中心與處所共享對天然資本和社會保證的治理權，處所可以對這兩種事務虛施協同立法。這一不雅點也獲得了立法實行的證明，如云貴川三省協同立法維護赤水河。社會保證的治理權則有長三角三省一市人年夜常委會協同制訂的《推動長三角區域社會保證卡居平易近辦事一卡通規則》作為例證。作為中心和處所共享治理權的事項，處所人年夜常委會在不違背法令保存準繩的條件下，可以對天然資本和社會保證事務展開創制性和履行性的區域協同立法。
此外，固然《處所組織法》第11條第3項未明白授予處所人年夜體育、打算生養、平易近政、公安、司法行政等5項事權，但《憲法》和《處所組織法》明白付與處所當局治理這5項事務的權利。處所各級人年夜及其常委會可以根據《憲法》第99條“處所各級國民代表年夜會在本行政區域內，包管憲法、法令、行政律例的遵照和履行”，《處所組織法》第50條第1項“包管憲法、法令、行政律例和下級國民代表年夜會及其常務委員會決定的遵照和履行”和第7項“監視本級國民當局、監察委員會、國民法院和國民查察院的任務”的規則，斟酌到監察委員會、國民法院和國民查察院屬于中心事權的特別性質，處所人年夜常委會在對這5項事務停止直接治理時，應有嚴厲的上位法根據。換言之，這5項事務的治理權與前述各項事務治理權的差別就在于它們是處所人年夜及其常委會的直接治理事務，這些事務重要由處所當局根據上位法來治理。“包管憲法實行任務誇大憲法實行機關在本身的履職經過歷程中落實憲律例則和精力”，[27]在監視處所當局這5項事務的經過歷包養網程中，確有需要經由過程處所立法的方法落實憲法法令請求，或許進一個步驟完美監視任務，處所人年夜及其常委會才可以對這5項事務展開處所立法。故而，這5項事務的治理權可被以為是中心和處所的共享事權包養網排名，處所人年夜常委會可以在不違背法令保存準繩的條件下，展開創制性和履行性的協同立法。
須專門誇大的是，從處所性律例立法權行使來明白區域協同立法內在的事務的拘謹題目，還應進一個步驟聯合上述區域協同立法應遵守的憲法準繩、憲法根據停止綜合研判，亦即處所性立法權限事務仍應遭到前述憲法準繩、憲律例范之拘謹才能夠或有需要歸入區域性協同立法議題，這也是前文切磋區域協同立法的憲法準繩、憲律例范條件根據的初志地點，照此可消除不用要包養網的立法事項，把真正合適“區域和諧成長的需求”的要素事項列進區域協同立法，以免形成立法資本揮霍，以及潛存的抵觸憲法的疑慮。
（二）關于“區域和諧成長的需求”的懂得
區域協同立法所根據的“區域和諧成長的需求”現實上就是可以或許支持區域協同立法的現實情形。“立法需求有兩個依據，一是現實情形，二是憲法。”[28]處所人年夜及其常委會在立法中根據的現實情形以兩種形狀存在，第一種是未規范化形狀，它們在社會中表示為各類需求立法處理的題目，是一種客不雅存在的實際情形；第二種是以規范化形狀呈現的現實情形，這些需求立法加以處理的題目往往曾經被上位法或許中心的計劃規則包養網，需求處所立法進一個步驟詳細化。前者即立法實際上的社會現實，后者為軌制現實。對于“軌制現實”的查明和論證請求處所立法機關高度追蹤包養關心中心文件、正式立法、法令訊問答復、立法草案、立律例劃等官方材料，對于“天然-社會現實”的查明和論證請求處所立法機關在充足懂得自立性立法中的“處所特點”基本上，對于天然現實、平易近間規范類現實和看法反應類現實停止有用彙集、辨別和認定。[29]在這一實際的基本上，《立法法》和《處所組織法》中的“區域和諧成長的需求”現實上誇大的就是區域協同立法要有立法現實作為根據。下文將依照軌制現實和社會現實的區分對“區域和諧成長的需求”停止闡釋。
1.作為軌制現實的“區域和諧成長的需求”。軌制現實可以從廣義和狹義兩個層面來懂得。廣義的軌制現實指的是一個或許一系列正在失效的法令軌制，其在某種水平上決議著將來的立法行動。狹義的軌制現實不只包含正式的法令律例，並且包含風俗、通例和五花八門的組織章程等規范情勢。[30]總而言之，立法應該根據的軌制現實是那些可以或許調劑社會關系的規范。從今朝的立法實行來看，對區域協同立法起到主要感化的軌制現實包含中心立法和中心計劃。詳細而言，中心立法包含法令、行政律例、部分規章，中心計劃重要指黨和國度對區域協同成長的計劃性文件。
（1）中心立法方面。今朝實行中作為區域協同立法軌制現實的中心立法重要包含《長江維護法》《黃河維護法》《周遭的狀況維護法》《年夜氣淨化防治法》等規則了協同管理特定題目的法令。根據《長江維護法》的規則，長江流域相干處所依據需求在處所性律例和當局規章制訂、計劃編制、監視法律等方面樹立協作機制，協同推動長江流域生態周遭的狀況維護和修復。[31]為了落實《長江維護法》，云南、貴州、四川三省人年夜常委會對長江流域的赤水河道域維護展開協同立法，湖北、安徽、江西、湖南、重慶等五省市配合簽訂《長江流域重點水域“十年禁漁”結合法律一起配合協定》，蘇皖兩省三市協同制訂《關于加大力度長江江豚維護的決議》。《周遭的狀況維護法》和《年夜氣淨化防治法》均明白請求樹立重點區域聯防聯控機制，履行同一計劃、同一尺度、同一監測、同一防治辦法，兼顧和諧重點區域內年夜氣淨化防治任務，為展開區域年夜氣立法供給上位法根據。為了落實這一請求，京津冀三地協同制訂了《靈活車和非途徑變動位置機械排放淨化防治條例》。
（2）黨和國度計劃方面。《京津冀協同成長計劃綱領》《長江三角洲區域一體化成長計劃綱領》《成渝地域雙城經濟圈扶植計劃綱領》等計劃都將“區域和諧成長的需求”停止了規范化，是區域協同立法不克不及疏忽的軌制現實。2015年4月30日，習近平總書記掌管召開中共中心政治局會議，審議經由過程《京津冀協同成長計劃綱領》。會議誇大，要在京津冀路況一體化、生態周遭的狀況維護、財產進級轉移等重點範疇率先獲得衝破。[32]三地協同制訂了《靈活車和非途徑變動位置機包養網械排放淨化防治條例》《京津冀人年夜關于協同推動強化公共衛生法治保證立法修法任務的看法》《京津冀三地人年夜常委會關于協同推動冬奧會法治保證任務的看法》等規則，以落實《京津冀協同成長計劃綱領》的有關請求。為了落實《長江三角洲區域一體化成長計劃綱領》關于扶植長三角綠色生態一體化示范區的請求，上海、浙江和江蘇三地人年夜常委會均經由過程了《關于增進和保證長三角生態綠色一體化成長示范區扶植若干題目的決議》。此外，為了充足施展立法的引領和推進感化，川渝兩省市人年夜常委會及有關部分繚繞《成渝地域雙城經濟圈扶植計劃綱領》，將優化營商周遭的狀況條例斷定為川渝兩地域域協同立法首個項目。兩地聯袂展開優化營商周遭的狀況立法，重要目標就是辦事于中心對“雙城經濟圈”區域和諧成長的計謀定位、成長目的和重點義務，這是兩地展開協同立法的最基礎遵守。上述立法實行都充足闡明了黨和國度的計劃性文件表現了“區域和諧成長的需求”是區域協同立法需求根據的軌制現實。
2.作為社會現實的“區域和諧成長的需求”。區域協同立法所根據的社會現實集中表現為各類區域和諧成長需求處理的題目，它們為區域協同立法供給了基本的合法性。即使社會現實還未被上位法和計劃吸納，成為軌制現實，立法處理相干題目的需求也是客不雅存在的。在遵照中心包養網和處所事權劃分的基本上，處所天然可以施展其自動性和積極性，經由過程區域協同立法處理相干題目。
實行中，作為社會現實的“區域和諧成長的需求”的立法規并不少見。武功山“一山三治”，各具特點的同時，三地也構成了各自的治理機構和機制，資本疏散、多頭運營、brand紛歧、成長缺乏等題目仍然存在。[33]為清楚決這些實際題目，萍鄉、宜春和吉安等三市協同制訂了《江西武功山景致勝景區——萍鄉武功山景區條例》《江西武功山景致勝景區——宜春明月山景區條例》《江西武功山景致勝景區——吉安武功山景區條例》三個條例都單列了一章“協同與一起配合”，就三地協同計劃、應急聯動、游玩同盟、扶植工程協商、綜合行政法律等範疇樹立起了和諧機制。福建省九龍江流域存在流域內各市維護寬嚴紛歧、協同缺乏等包養網題目。[34]廈門、漳州、泉州、龍巖四市為了有用破解九龍江流域維護寬嚴紛歧、協同缺乏等題目，包管流域內依法管理的分歧性、包養網比較和諧性，配合制訂了《關于加大力度九龍江流域水生態周遭的狀況協同維護的決議》。
四、區域協同立法的合憲性把持
顛末前述剖析，本文年夜致確認了區域協同立法應貫徹遵守的憲法根據及其立法內在的事務要素，提出了它應該最年夜化落實的憲法準繩。但是，立法權是憲法權利軌制的焦點內在的事務，它不只直接表征平易近主，並且塑造了中心和處所關系的重要框架。[35]區域協同立法固然在全體的軌制層面具有憲法根據，但這并不代表詳細的區域協同立法文件都可以或許合適憲法的規定和準繩。“好漂亮的新娘啊！看，我們的伴郎都驚呆了，不忍眨眼。”西娘笑著說道。就此而言，還需求針對區域協同立法的特別性，從實體和法式兩方面為其斷定合憲性把持的框架。
（一）實體性請求
《立法法》第83條答應處所人年夜及其常委會依據“區域和諧成長的需求”協同制訂處所性律例。法條的文本上固然并未表現出對區域協同立法停止限制的意味，但這并不代表處所人年夜及其常委會可以將任何事項都歸入“區域和諧成長的需求”，并借此合法化區域協同立法的詳細內在的事務。“區域和諧成長的需求”除了要合適法令保存準繩以外，它在目標上要遭到區域配合好處和國度好處的限縮，詳細的立法內在的事務應該具有需要性和可行性。
《憲法》文本中雖未說起區域配合好處，但區域配合好處現實上就是區域協同立法背后的立法現實，憲法對區域協同立法的承認隱含了對區域配合好處簡直認。改造開放帶來了處所好處與中心好處的分化，處所好處亦可經由過程處所國度機關獲得完成，它們都是社會主義的構成部門。[36]我國地域間成長還存在不服衡、不充足的題目，故而各行政區劃還需求配合協作，完成區域和諧成長的重要義務，如西部年夜開闢構成新格式，西南周全復興獲得新衝破，中部地域加速突起，台灣東邊地域加速推動古代化。在推進區域和諧成長的經過歷程中，各行政區劃要完成好處的平衡分派，讓區域中的各個地域都可以或許沾恩于區域好處的最年夜化。作為區域和諧成長的軌制保證，區域協同立法需求增進區域配合好處的增加和平衡分派，是以，區域配合好處是處所包養立法機關協同立法的主要根據，假如立法對于區域配合好處的完成并無太年夜效能，那很能夠意味著協同立法的立法現實并不充分，進而組成違憲。[37]就此而言，區域協同立法需求牢牢繚繞區域配合好處來睜開。
此外，區域協同立法除了以完成區域配合好處為目標，還需求看護到國度全體的好處。憲法對國度好處的維護表現在很多《憲法》條則中。[38]區域協同立法并非“自力王國”，協同立法既是為了完成區域配合好處，也是為了以區域配合好處帶動國度全體好處的完成。如云貴川三省配合立法維護赤水河，既增進了赤水河道域的生態維護和周遭的狀況管理目的的完成，又為長江流域生態維護和修復供給了保證。一些處所人年夜或許處所當局借區域協同立法之名，把處所維護主義法令化和合法化，[39]這就違反了憲法上維護國度好處的基礎態度。
（二）法式性請求
在現行體系體例內，根據《立法法》第81條和第109條，對區域協同立法實行合憲性把持的法式重要包含批準和存案兩套法式。批準法式針對的是設區的市和自治州的區域協同立法，而存案法式包括了對省、自治區、直轄市、設區的市和自治州的區域協同立法的存案。由于憲法說明權回全國人年夜常委會，處所人年夜常委會在批準和存案法式中都無法自行得出結局性的憲法說明結論，並且區域協同立法觸及的立法權縱向和橫向分派在憲法上也長短常復雜的題目，故而，區域協同立法的合憲性把持法式機制與全國人年夜常委會的合憲性審查機制是高度聯繫關係的。在此基本上，全國人年夜常委會的合憲性把持何時參與區域協同立法，以及若何參與就成為了區域協同立法合憲性把持中的要害題目。
1.就合憲性把持的參與機會而言，如前所述，處所人年夜常委會治理的事務可分為《處所組織法》確立的直接收理事務和基于包管憲法法令實行職責、監視職責的直接治理事務。對于區包養域協同立法而言，處所人年夜常委會對直接收理事務享有較年夜的自立權，而直接治理事務固然也屬于中心和處所共享事權，但它們重要由行政權來直接收理，針對這些事權的協同立法應該遭到中心較年夜的束縛。為了均衡區域協同立法對《憲法》的貫徹落實和憲法說明的效力，應該加大力度對直接治理事務協同立法的事前合憲性把持，同時包管對直接收理事務協同立法的事后把持。據此，針對直接治理事務的協同立法應該堅持與全國人年夜常委會的聯絡接觸，答應全國人年夜常委會自動參與，從憲法層面完美區域協同立法，盡量防止事后產生憲法爭議。至于針對直接收理事務的區域協同立法，要在必定水平內答應處所的差別化立法，防止中心的過早參與妨害到處所的自動性和積極性，全國人年夜常委會重要經由過程事后的參與對其停止合憲性把持。
2.就合憲性把持參與方法而言，全國人年夜常委會可以經由過程憲法說明和合憲性審查兩種方法參與區域協同立法。前者重要實用于事前的合憲性把持，后者重要實用于事后的合憲性把持。與之相似，協同立法公布之前的審議法式，也是晉陞區域協同立法合憲性的主要道路。假如省級人年夜常委會在針對直接治理事務的協同立法中以為協同立法內在的事務需求經由過程憲法說明來明白，或許全國人年夜常委會以為協同立法內在的事務存在合憲性疑慮，就可以經由過程憲法說明的方法在立法經過歷程中打消違憲疑慮。為了包管合憲性把持運動的效力，對于那些針對直接收理事務的協同立法重要依托于存案審查軌制來實行合憲性審查。
需求闡明的是，上述實用于區域協同立法的合憲性把持或許也可以實用于普通的處所性律例的合憲性審查。基于處所立法權限的限制，處所性律例能夠觸及的事務與區域協同立法具有分歧性，從《立法法》的規則來看，區域協包養網同立法是處所性律例的一種特別形狀。二者對合憲性把持法式機制的請求并無太年夜差別，只是區域協同立法作為一種新的立法形狀，觸及的立法權縱向和橫向分派的題目較為復雜，這為處所性律例合憲性把持法式機制的完美供給了新的切進點。
五、結語
協同立法行動將處所在公同事務上的協作行動從行政行動範疇引進立法範疇。但是，在我國的法令系統內，諸多立法規都闡明，處所行政協作行動的符合法規性來自中心立法的規則，在缺少明白的憲法根據的情形下，協同立法行動現實上擴展了中心答應處所協作的范疇。基于立法權的分派在憲法上的主要性，假如僅僅憑仗《處所組織法》和《立法法》的修正就確認區域協同立法的合憲性，法令與憲法在情勢上的界分就會被含混，構成了一種“只需法令確認，無需憲法根據”的先例，這對憲法在法令次序中的最高性構成了沖擊。就此而言，《處所組織法》和《立法法》建立的區域協同立法權同之前處所性律例制訂權擴展一樣，向我們提出了“憲法若何應對來自法令的憲法成長”的題目，在面臨這一題目時，憲法修正與憲法說明若何分工將是我們需求當真看待的題目，本文所羅列的區域協同一起配合實行還表白，我國今朝區域包養網比較協同立法尚處于起步階段，區域法令律例系統還不健全，區域協同立法推動艱巨，以當局間一起配合協定、“紅頭文件”替換區域協同立法的景象顯明，已有的一些區域協同立法也未能真正完成區域和諧成長。這些題目發生的緣由重要在于我國以後憲法法令對區域協同立法缺少明白指引，處所當局一起配合立法動力缺乏，以及區域協同立法經歷缺乏等。要完成區域和諧成長，在《立法法》已然確認區域協同立法權位置的佈景下，明白區域協同立法應起首遵守的憲法準繩和憲律例范，厘清區域協同立法權限與鴻溝，成為處所立法機關展開任務的要害地點。
作為處所立法的新形狀，處所人年夜常委會跨行政區橫向行使立法權，不免與《憲法》《處所組織法》等法令關于人年夜及其常委會行使權柄的界線產生沖突。由于觸及立法權若何分派這一嚴重憲制題目，區域協同立法必定要追求來自《憲法》的支撐。固然《憲法》上沒有明白規則區域協同立法，但從《憲法》第2條、第3條第4款和第100條，我們可以推導出區域協同立法實質上是基于處所事務治理權的處所配合立法運動，它可以被歸入《憲法》中由國民主權、處所自動性和積極性以及處所立法權組成的規范系統之內。除了區域協同立法本身的憲律例范頭緒以外，區域協同立法還表現了保持中心同一引導、晉陞國度機關任務東西的品質和任務效力準繩和增進市場經濟軌制扶植準繩。這些準繩和區域協同立法的憲律例范系統配合組成了區域協同立法的憲法根據。為了確保區域協同立法合適憲法請求，需包養網求從實體和法式上對區域協同立法停止把持。是以，本文研討對區域協同立法權行使的憲法根據及其合憲性題目停止切磋，是測驗考試從學理上作出該立法權行使所遵守憲法根據的全方位剖析，希冀為處所立法實行供給初步的學實際據。
注釋:
[1]該條目位于《立法法》第4章中的“處所性律例、自治條例和單行條例”一節,規則于第83條,文曰：“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的國民代表年夜會及其常務委員會依據區域和諧成長的需求,可以協同制訂處所性律例,在本行政區域或許有關區域內實行。省、自治區、直轄市和設區的市、自治州可以樹立區域協同立法任務機制。”
[2]拜見賀海仁:《我國區域協同立法的實行樣態及其法理思慮》,載《法令實用》2020年第21期,第78頁。
[3]拜見王臘生:《處所立法協作嚴重題目切磋》,載《政法論叢》2008年第3期,第71-72頁。
[4]拜見劉莘主編:《區域法治化評價系統與包養尺度研討》,中國政法年夜學出書社2013年版,第12頁。
[5]拜見葉必豐:《區域一起配合的現有法令根據研討》,載《古代法學》2016年第2期,第37頁。
[6]拜見劉松山:《區域協同立法的憲法法令題目》,載《中法律王法公法律評論》2019年第4期,第64-65頁。
[7]拜見韓業斌:《區域協同立法的符合法規性窘境與前途——基于幫助性準繩的視角剖析》,包養網載《法學》2021年第2期,第159頁。
[8]拜見張震:《區域和諧成長的憲法邏輯與軌制完美提出》,載《法學雜志》2022年第3期,第30-32頁。
[9]拜見陳建平:《國度管理古代化視域下的區域協同立法:題目、成因及途徑選擇》,載《重慶社會迷信》2020年第12期,第113頁;丁祖年、路國連:《對進一個步驟優化立法權限設置裝備擺設的思慮》,載《法治研討》2015年第2期,第66頁;等等。
[10]拜見周澤夏:《區域協同立法:定位、特點與價值》,載《河北法學》2021年第11期,第87頁。
[11]拜見林來梵:《憲法學課本》,清華年夜學出書社2018年版,第226頁。
[12]劉松山:《區域協同立法的憲法法令題目》,載《中法律王法公法律評論》2019年第4期,第70頁。
[13]汪曉東、張煒、王玉琳:《完成中華平易近族巨大回復中國夢的要害一個步驟——習近平總書記關于周全建成小康社會主要闡述綜述》,載《國民日報》2021年7月3日,第1版。
[14]鄧小平:《關于政治體系體例改造題目》,載《鄧小平文選》(第三卷),國民出書社1993年版,第179頁。
[15]王一叫:《加速扶植全國同一年夜市場的舉動綱要》,載《國民日報》2022年4月19日,第10版。
[16]《中共中心國務院關于加速扶植全國同一年夜市場的看法》,載《國民日報》2022年4月11日,第1版。
[17]拜見溫澤彬、周年夜然:《論區域協同立法效能定位及實在現》,載《求是學刊》2023年第2期,第113頁。
[18]包養網習近平:《扎實推動長三角一體化高東西的品質成長》,載《習近平談治國理政》(第四卷),外文出書社2022年版,第187-188頁。
[19]彭真在《關于中華國民共和國憲法修正草案的陳述》中闡明若何使全部國民可以或許更好地行使國度權利時曾指出:“從處所來說,重要是加大力度各級處所政權(包含下層政權)的平易近主基本,同時恰當擴展他們的權柄,以便各地可以或許在中心同一引導下隨機應變地成長當地的扶植工作。”拜見彭真:《關于學術會商的幾個題目》,載《彭真文選(一九四一——一九九〇)》,國民出書社1991年版,第355頁。
[20]拜見王建學:《中心的同一引導:近況與題目》,載《中法律王法公法律評論》2018年第1期,第51頁。
[21]拜見肖蔚云:《我國現行憲法的出生》,北京年夜學出書社1986年版,第53頁。
[22]劉少奇:《關于中華國民共和國憲法草案的陳述》,載《國民日報》1954年9月16日,第3版。
[2“這不是我兒媳說的，但是王大回城的時候，我父親聽到他說我們家後包養網 花園面的山牆上有一個泉水，我們吃喝的水都來了“嗯。從3]拜見韓年夜元:《1954年憲法制訂經過歷程》,法令出書社2014年版,第402頁。
[24]彭真:《關于處所人年夜常委會的任務》,載《彭真文選(一九四一——一九九〇)》,國民出書社1991年版,第387頁。
[25]拜見肖蔚云:《我國現行憲法的出生》,北京年夜學出書社1986年版,第58頁。
[26]這是毛澤東在1954年憲法草擬委員會第一次全部會議上的講話。拜見韓年夜元:《1954年憲法制訂經過歷程》,法令出書社2014年版,第272頁。
[27]溫澤彬、蘇升:《黨內存案審查機關的合憲性審查本能機能》,載《河北法學》2023年第6期,第38頁。
包養網[28]彭真:《關于立法任務》,載《彭真文選(一九四一——一九九〇)》,國民出書社1991年版,第505頁。
[29]拜見丁軼:《論處所自立性立法中的立法現實查明與論證》,載《四川年夜學學報(哲學社會迷信版)》2022年第6期,第144頁。
[30]拜見王怡:《論立法經過歷程中的現實論證》,載《政治與法令》2018年第7期,第103頁。
[31]拜見張維煒:《依法守護長江母親河煥發新顏》,載《中國人年夜》2022年第14期,第27頁。
[32]拜見《“瓣瓣齊心”朝陽開——習近平總書記策劃推進京津冀協同成長譜寫新篇章》,載中國共產黨消息網站,http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2021/102包養網7/c441387-32266009.html,2023年7月10日拜訪。
[33]拜見《江西萍鄉等三市人年夜:從“一山三治”到共建“年夜武功山”》,載《中國人年夜》2021年第8期,第46頁。
[34]拜見《福建廈門等四市人年夜共護閩東北母親河“高顏值”》,載《中國人年夜》2021年第8期,第44頁。
[35]拜見秦前紅、李少文:《處所立法權擴大的因應之策》,載《法學》2015年第7期,第11-18頁。
[36]拜見王建學:《中心的同一引導:近況與題目》,載《中法律王法公法律評論》2018年第1期,第47-48頁。
[37]關于立法現實不充分而組成違憲,拜見杜強強:《法令違憲的類型區分與合憲性說明的效能分派》,載《法學家》2021年第1期,第73頁。
[38]如《憲法》第9、10、12、51條等。
[39]拜見韓業斌:《區域協同立法的符合法規性窘境與前途——基于幫助性準繩的視角剖析》,載《法學》2021年第2期,第153頁。
溫澤彬，東北政法年夜學行政法學院傳授，博士生導師。
起源：《法學》2023年第8期。
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